Réflexions UMIH 971 sur le 4ème conseil interministériel du tourisme en date du 17 mai 2019
« To be tourism or not to be tourism » : la révolution est arrivée en matière d’industries touristiques françaises !
En effet, lors du 4ème conseil interministériel du tourisme, l’État a déclaré lui-même qu’il se mettait hors jeu : « l’État a un rôle désormais subsidiaire ».
SIMPLIFICATION DU CADRE LÉGAL : vers une modernisation du code du tourisme.
Par le rôle respectif des institutions publiques en la matière : l’État a un rôle désormais subsidiaire tandis que les collectivités ont été confortées sur ce point par la loi NOTRe.
Quand l’Etat se retire, on sait que ce n’est pas naturel, et qu’il y a lieu de s’inquiéter.
En l’occurrence, il nous semble qu’il faut aller bien au delà de l’inquiétude, qu’il faut sonner l’alarme, et agir.
Pour mémoire, puisqu’il n’y a pas eu de débat national sur le sujet de la tentative de retrait de l’Etat, voici le rôle actuel de l’Etat tel qu’il est défini par le Code du tourisme dans son article L121-1 au titre des compétences de l’Etat : « L'Etat définit et met en oeuvre la politique nationale du tourisme. »
Que doit penser le législateur qui a conçu l’Etat comme le grand maître de la définition et de la mise en oeuvre de la politique nationale du tourisme, et qui constate que son exécutif entend, malgré la loi, se retirer sur un strapontin et jouer « un rôle désormais subsidiaire » ?
- Les industries du tourisme sont-elles des industries mineures - et à part des autres - qui justifieraient un abandon de poste et de souveraineté fiscale de la part de l’Etat ?
- Est-il souhaitable que l’Etat consente aux collectivités territoriales le pouvoir de créer des distorsions de concurrence ?
- Y a-t-il une autre voie plus efficace à envisager ?
Telles sont les trois questions que nous soulevons.
L’État voudrait accentuer son désengagement politique envers les industries du tourisme,
Renoncer à sa responsabilité gouvernementale,
Abandonner sa mission en faveur de l’emploi dans le domaine des industries touristiques,
Déliter l’ancrage de nos populations dans nos territoires,
Alors que, dans le même temps, ce même Etat clame son volontarisme politique en affichant sa volonté d’accueillir 100 millions de visiteurs au plus vite.
L’Etat schizophrène ? En tout cas, il freine, là où tous les Etats concurrents accélèrent. Incompréhensible !
L’État pense-t-il sérieusement pouvoir réorganiser une industrie nationale aux performances médiocres, et déclinantes, en se désengageant ?
Est-ce possible techniquement ? juridiquement ? pratiquement ?
La voie qui se dessine, sans concertation avec les professionnels, consacrerait l’abandon d’un des piliers de la raison d’être de l’Etat : le pilier de la redistribution.
L’Etat est là pour créer des dynamiques, des synergies, mais aussi pour assurer, quand c’est nécessaire, la redistribution des ressources des régions riches, suréquipées, surdensifiées, voire souffrant d’un surtourisme, vers les régions moins favorisées, qui offrent un réel potentiel de développement, mais ne disposent pas encore des ressources pour mettre en œuvre les investissements nécessaires à cette fin.
La ruralité nationale doit être préservée.
Derrière le discours faussement démocratique, qui consiste à dire que, désormais, les collectivités territoriales, notamment les régions, seront en charge des industries du tourisme, se cache en réalité un risque majeur.
Il faut y réfléchir à deux fois si nous, citoyens et entrepreneurs, voulons nous mettre à l’abri des tentatives sécessionnistes, régionalistes, à l’exemple de la Catalogne qui a soulevé l’Espagne tout entière contre une initiative anti-redistribution.
Voulons-nous être contraints de nous interroger ainsi à l’avenir : vaut-il mieux investir en Savoie, plutôt qu’en Aquitaine pour de simples raisons fiscales, ou de gouvernance régionale défaillante ?
Aurons-nous un passeport Corse si nous investissons en Corse ?
L’Etat veut-il recréer de vraies frontières régionales et revenir à ce que furent les provinces ?
L’Etat tiendra certainement un discours de déni, mais l’enfer est pavé de bonnes intentions.
Le marchandage financier auquel semble vouloir se livrer l’Etat en direction des collectivités territoriales ne constitue-t-il pas la pierre angulaire de la fragmentation de l’Etat, à contre-sens de la politique d’intégration européenne ?
En réalité, derrière la question de l’abandon de pouvoir de l’Etat, qui serait consenti aux collectivités territoriales, se profile en catimini la question de la création d’un pouvoir fiscal accordé à ces collectivités.
Est-il acceptable de consentir un pouvoir régalien, le pouvoir fiscal, aux collectivités territoriales, sans en appeler à une consultation nationale, voire un référendum, sur le sujet ?
Est-il acceptable de consentir le pouvoir fiscal, aux collectivités territoriales, uniquement pour les industries touristiques ? Les industries du tourisme sont-elles des industries à part ?
Les industries touristiques d’habitation temporaire souffraient déjà d’une inégalité de traitement selon leur statut juridique et fiscal, voici qu’elles devraient subir une distorsion de concurrence supplémentaire parce que l’Etat abandonnerait une part de sa souveraineté fiscale aux collectivités territoriales. Alors même qu’une grande partie des industries touristiques échappent déjà - de manière inacceptable - à des impositions qui affectent exclusivement les industries touristiques d’habitation temporaire, sans que l’Etat s’inquiète sérieusement de cette inégalité. Or, par ce projet de retrait, l’Etat envisage d’accentuer plus encore les inégalités et distorsions de concurrence.
Accentuer, c’est parfois tuer. Le cumul des distorsions de concurrence est-il acceptable ? Faudra-t-il en appeler à l’arbitrage du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de l’Union européenne ?
Les industries touristiques sont-elles si différentes des autres industries lourdes à forte capitalisation, et des industries du commerce et des services ? Pourquoi devraient-elle subir trois degrés de fiscalité, nationale, régionale et locale, quand les autres ne sont soumise qu’au seul niveau de l’échelon national ? L’Etat occulte délibérément la question. La réponse serait-elle inavouable ?
L’Etat devenant « subsidiaire », les syndicats représentatifs des professions des industries du tourisme devront-ils désormais engager le combat devant chaque région, chaque département, chaque collectivité de communes, chaque commune ?
Si l’Etat persiste dans cette voie, il faudra alors en tirer toutes les conséquences et réviser toute la fiscalité applicable aux industries touristiques :
- La fixation des taux et la perception des recettes liées à l’impôt sur les sociétés,
- La TVA ;
- Quant à la taxe foncière, la CFE, la CVAE, elles devraient être concédées aux collectivités territoriales.
L’Etat devrait aussi abandonner au profit des collectivités territoriales :
- Les taxes sur les casinos,
- Les 97,5% de recettes sur les visas (un député déclarait récemment que seules 2,5% des recettes liées aux visas étaient reversées à l’agence étatique du tourisme).
- Idem pour les taxes d’aéroport, les taxes Chirac, etc.
Autres questions : qui décidera de la politique d’urbanisation touristique des collectivités (à la Guadeloupe, par exemple, 14 des 32 communes sont soumises au RNU, règlement national d’urbanisme) ? C’est donc l’Etat qui est décideur de l’urbanisme touristique, pas les collectivités territoriales, pour 14 d’entre elles.
Qui décidera des normes locales de construction ?
Qui pilotera et financera les administrations des parcs nationaux, régionaux, ainsi que les établissements d’enseignement liés aux industries touristiques ?
Quid des OPCO, seront-elles régionales ?
Si l’Etat veut se désengager des industries du tourisme, alors, plutôt que de vendre uniquement ADP (Aéroports de Paris), il devra s’engager à vendre également la DGAC (Direction Générale de l’Aviation Civile) et ATOUT FRANCE. Pas de demi-mesure. On aurait alors la véritable preuve de la volonté de désengagement de l’État, et non celle d’une sucette fiscale marchandée aux collectivités territoriales au détriment d’un pan majeur de l’économie nationale.
Et, dans le même temps, le législateur national (Assemblée nationale et Sénat) devra abandonner définitivement et immédiatement son pouvoir de délibérer au minimum sur le sujet des taxes d’habitation temporaire (taxes de séjour).
Autre interrogation : si l’Etat envisage de se désengager de la politique des industries touristiques, au bénéfice des collectivités territoriales, si son rôle devient désormais subsidiaire ne serait-il pas nécessaire de leur transférer en parallèle la responsabilité politique et financière de la politique de l’emploi ? Car évidemment emploi et tourisme riment de manière particulièrement importante dans les régions dont l’identité touristique est forte. Le transfert des ressources d’une industrie ne peut que s’accompagner du transfert réel de l’ensemble des responsabilités, donc des conséquences économiques et sociales des politiques menées, notamment en termes d’emploi.
Le transfert du pouvoir fiscal suppose, en préalable, la création d’un garde-fou, qui serait la mise en oeuvre d’une réelle responsabilité financière des collectivités territoriales. L’électeur local est-il prêt à supporter un tel risque financier ? Nous en doutons. Le modeste degré de participation des populations aux élections locales permet-il d’envisager un tel transfert de pouvoir ? Un véritable pouvoir de sanction des Cours régionales des comptes va-t-il être institué en préalable à ce projet d’abandon de souveraineté fiscale ? Le citoyen et les entrepreneurs pourront-ils saisir eux-mêmes, directement, la Cour régionale des comptes dans l’hypothèse où ils considèreront que les politiques menées localement sont inappropriées et seront génératrices de dérives financières graves, qu’ils devront financer en lieu et place de l’Etat ?
Par ailleurs, l’abandon par l’Etat de la politique de redistribution constituera évidemment une rente de situation pour les régions les plus favorisées, et un frein au développement des régions défavorisées et de la ruralité. Faut-il accepter cette politique ? Et accentuer la désertification des territoires structurellement défavorisés, alors que des solutions opérationnelles existent, par le jeu de la redistribution.
Autre sujet, mais similaire, faut-il abandonner la péréquation du tarif électrique uniforme sur le territoire ?
Au plan concret, le retrait de « l’Etat subsidiaire » signifie par exemple qu’il devra renoncer de tenter de trouver une solution à la désaffection des investisseurs pour les industries d’habitation temporaire à la montagne. Car si l’Etat est aujourd’hui enclin à porter assistance aux régions de montagne, en raison de l’obsolescence de l’habitat temporaire des stations de sport d’hiver, c’est bien parce que l’Etat en a jusqu’à présent la responsabilité, de par la loi. Et que les collectivités territoriales ne sont pas capables - à elles-seules - de traiter cette question à l’échelon régional. L’Etat n’en est capable quant à lui que parce qu’il maîtrise et pratique une politique de redistribution. Quid si cette politique est abandonnée ? Quid si l’Etat, en abandonnant ses ressources, devient impuissant ?
Comment mener une politique d’investissement dans le secteur des industries touristiques, fortement créateur d’emplois locaux, mais offrant une très faible rentabilité pour les investisseurs privés ? Pour résoudre cette équation, l’État n’a d’autre choix que de mener des politiques d’aménagement du territoire et/ou fiscales appropriées pour inciter les investisseurs privés à s’engager dans ces secteurs à faible rentabilité, sauf lorsque les investisseurs sont en situation de monopole ou de quasi-monopole (les aéroports par exemple). Les politiques d’aménagement du territoire, fiscale, et de redistribution de l’Etat constituent donc trois éléments majeurs de la politique en faveur des industries touristiques. Outils qui ne sont évidemment pas dans la main des collectivités territoriales.
Le sujet est donc de savoir si les industries touristiques feront exception à la règle de la quasi uniformité fiscale nationale et seront quant à elles, seules, tributaires de fiscalités spécifiques régionales et locales, plaçant les régions et localités en situation de compétition fiscale entre elles ! Illusion diront certains ; pas du tout, nous avons déjà vécu une telle situation de compétition, criante, avec les subventions considérables accordées par certaines régions ou villes pour y attirer des compagnies aériennes low-cost. Au détriment bien sûr d’autres régions ou villes. Et sans l’accord spécifique des contribuables locaux. Avec au final des conclusions judiciaires auprès de la Cour de justice de l’Union européenne.
Comment revaloriser les métiers de la restauration, un pan important des industries touristiques, sinon en augmentant considérablement la rémunération de ses personnels, par la voie d’un intéressement au chiffre d’affaires ? Ce qui suppose une fois encore des décisions d’Etat. Car les collectivités territoriales n’ont pas ce pouvoir.
Quand bien même l’auraient-elles, serait-il souhaitable que l’Etat consente aux collectivités territoriales le pouvoir de créer des distorsions de concurrence entre acteurs français d’un même secteur d’activité, alors que les impôts d’Etat seraient uniformes ?
Outre les effets néfastes de l’abandon de la politique de redistribution territoriale, le retrait de l’Etat se traduirait par une pression forte des collectivités territoriales sur l’Etat pour qu’il consente aux collectivités le pouvoir de créer des distorsions de concurrence. La boîte de Pandore aurait été ouverte par « l’Etat subsidiaire » lui-même.
Le danger qui nous guette serait aussi celui de l’impuissance politique de certaines régions et collectivités territoriales en matière d’emplois liés aux industries touristiques. En effet, on ne peut pas confier le pouvoir aux collectivités sans les charger en même temps de la responsabilité financière des conséquences de leur politique de l’emploi et de développement des industries touristiques. Responsabilité qui pourrait avoir pour conséquence que les régions riches en tireront des bénéfices et les régions pauvres en supporteront les pertes. L’Etat, en retrait, ne sera plus acteur, ni même arbitre.
Certaines grandes entreprises françaises d’habitation temporaire sont passées, ou passent progressivement sous le contrôle d’entreprises chinoises. Même la CDA (Compagnie des Alpes), exploitant français majeur de remontées mécaniques, contrôlée par l’Etat, est menacée : La Compagnie des Alpes aux chinois ? 16 octobre 2017 par Sergio PalumboIl (https://www.123savoie.com/compagnie-alpes-aux-chinois/) Pour Vincent ROLLAND, député, « une telle perspective pour l’un des fleurons de notre économie montagnarde, exploitant 11 domaines skiables majeurs en France, est non seulement discutable mais risquée ». Ces questions peuvent-elles sérieusement être traitées à l’échelon local ou régional ? A fortiori non, lorsque l’on sait que l’Autriche vient de dépasser la France au classement mondial de la fréquentation des domaines skiables ! Le sujet n’est-il pas véritablement national ?
Il ne faut pas se voiler la face, ce nouveau pas envisagé en direction de la poursuite du désengagement de l’État risque très certainement de porter un coup fatal aux industries touristiques françaises, au moins d’habitation temporaire. Et contraindra, malheureusement les opérateurs et investisseurs français les plus dynamiques de nos industries touristiques à renoncer à entreprendre et à investir sur les territoires français, lesquels demeureront de simples territoires de rente touristique, sans réel développement de l’emploi.
S’il est clair que l’État ne sera jamais un acteur économique en bout de chaîne, il reste néanmoins l’aménageur public par excellence, le maître de la politique de transport inter-régionale, de la politique d’aménagement du territoire, de la politique fiscale et sociale, et si l’Etat renonce à ces instruments, il perdra sa raison d’être.
En tout état de cause, l’État ne peut pas abandonner son rôle de redistributeur, d’organisateur, de fédérateur, de coordinateur de synergie. Si nous n’y prenons pas garde, nous aurons demain dans chaque région française une multitude de mini-ATOUT FRANCE dont l’action se limitera à de la simple communication touristique et à la distribution de messages d’accueil. Et ce n’est même pas certain, car une communication sans produit, ou avec des produits obsolètes, a peu de chance de produire des résultats démontrables.
Oui, l’organisation institutionnelle du tourisme est aujourd’hui totalement archaïque, car fondée sur les premiers temps du développement du tourisme en France et en Europe, à une époque où ce secteur ne représentait pas l’importance considérable qu’il a acquis aujourd’hui. Importance qui est d’ailleurs souvent masquée aux yeux des citoyens par le biais de présentations statistiques assez contestables, voire fallacieuses.
Pour le secteur de l’outre-mer, par exemple, les industries touristiques représenteront à terme plus de 50 % de l’activité économique. Dans ces conditions, comment l’Etat pourrait-il abandonner son rôle, et donc le pouvoir, sans en même temps déléguer aux collectivités territoriales son pouvoir de gestion de la politique de l’emploi et de gestion sociale du non-emploi ? Mais, il y a danger, car abandonner son rôle, et donc perdre volontairement sa capacité d’intervention, c’est s’exposer au risque de l’appel au secours qui ne manquera pas de venir. L’Etat sera appelé au secours au nom de la solidarité nationale, de la raison sociale, du combat pour d’emploi. Mais il sera alors démuni, car il aura abandonné son pouvoir et sa ressource financière. Et les collectivités territoriales ne seront pas disposées à les restituer à l’Etat qui se sera piégé lui-même. Or 20 ans de retard d’investissement, c’est extrêmement coûteux. Nous en prenons pour exemple la situation de la défaillance de la distribution d’eau à la Guadeloupe, par défaut d’action des collectivités pendant plus de 20 ans. Les collectivités ont donc appelé au secours l’Etat qui a finalement été contraint d’intervenir, alors qu’il avait délégué en totalité cette responsabilité aux collectivités.
Concéder aux collectivités territoriales la mission du développement des industries touristiques est un pari insensé, car au cours des 15 dernières années les régions avaient déjà le pouvoir d’organiser le développement du tourisme. Elles n’ont produit que des rapports. Cette politique prétendument régionaliste que mène l’État depuis 15 ans en matière d’industries touristiques est donc un échec avéré. Pourquoi poursuivre dans cette voie et s’exposer aux risques du boomerang ?
Le temps des grandes missions interministérielles d'aménagement touristique est-il révolu ? Nous croyons le contraire.
Souvenez-vous, entre autres, de la mission interministérielle d'aménagement touristique du littoral du Languedoc-Roussillon ; une structure administrative française, d’Etat, créée par décret du 18 juin 1963 pour conduire de grands travaux d'infrastructure en vue de développer le littoral de la Méditerranée, dans les départements du Gard, de l'Hérault, de l'Aude et des Pyrénées-Orientales. Rattachée à la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale), cette mission a travaillé pendant 20 ans, de 1963 à 1983. Elle est à l'origine de la création des stations balnéaires de Port-Camargue, la Grande-Motte, Le Cap d'Agde et son village naturiste, Gruissan, Port Leucate et le village naturiste de Port Leucate, Port Barcarès et Saint Cyprien. L’Etat remplissait alors sa mission, et avec succès.
Si l’État renonce à sa responsabilité économique et sociale dans le domaine des industries touristiques, à son rôle indispensable de pilote et d’arbitre, il ne pourra se contenter d’accorder comme ressource aux collectivités territoriales la seule taxe d’habitation temporaire (taxe de séjour) ; l’État devra rapidement, relativement aux industries touristiques, abandonner la TVA, la taxe foncière, la CVAE, la CFE, les taxes aériennes, les taxes d’aéroport, les recettes liées aux visas (les régions créeront-elles des visas ?).
Pour conclure, puisque les industries touristiques françaises seraient traitées par l’État comme des industries particulières, alors il faudrait aussi que l’Etat crée des tribunaux administratifs spéciaux pour les industries touristiques, des tribunaux de commerce spéciaux, un conseil économique, social et environnemental spécial pour les industries touristiques, etc.
Soyons sérieux : l’État ne peut pas vendre ses actifs ou déléguer ses missions, par petit bout, par appartement, sans consultation des citoyens. Dans une copropriété, il n’y a qu’un seul syndic.
Et si l’État souhaite se démettre de ses responsabilités, quitte à déléguer, ne vaudrait-il pas mieux s’orienter vers une délégation de pouvoirs à l’Union européenne ?
Le 4ème conseil interministériel du tourisme envisage, enfin, une réforme du code du tourisme. C’est une bonne voie, à condition de réformer en parallèle le code général des collectivités territoriales dont les interférences avec le code du tourisme ont été nuisibles au développement de l’emploi dans les industries touristiques, et à un gaspillage des deniers publics avec des responsabilités croisées, communales, intercommunales, départementales et régionales souvent incohérentes.
On peut d’ailleurs s’interroger très sérieusement : ne faudrait-il pas purement et simplement supprimer le code du tourisme ? Il n’y a pas de ministère du tourisme, car somme toute, les industries du tourisme ne sont pas bien différentes des autres industries. Alors, pourquoi un code du tourisme ?
Sous l’angle positif, nous retenons surtout que le conseil interministériel du tourisme commence à s’interroger, semble-t-il, sur les inepties de la gouvernance actuelle de la politique publique des industries du tourisme. C’est cette interrogation qui est la nouveauté heureuse.
Mais la réponse potentielle semble malheureuse, sans doute parce qu’elle reproduit les schémas anciens d’une représentation politique bipolaire, qui ne serait composée que de deux acteurs : l’Etat et les collectivités territoriales.
Les réponses demeurent alors les mêmes, néfastes ; seul le dosage change ; tantôt plus d’Etat et moins de collectivités territoriales, tantôt moins d’Etat et plus de collectivités territoriales. Le logiciel continuera de boguer.
Mais entre centralisation étatique et autonomie fiscale locale, plus ou moins forte, ne serait-il temps d’imaginer une voie médiane ?
Une nouvelle voie serait possible, celle d’une autre articulation. Pourquoi ne pas envisager une politique tripolaire qui mettent autour de la table de l’action les trois acteurs fondamentaux : l’État, les collectivités territoriales et les acteurs professionnels constitués en entreprises privées avec du personnel salarié ?
Exclure, comme cela a été fait ces 15 dernières années, les professionnels des entreprises privées du champ de la participation aux décisions de leur secteur d’activité a été mortifère.
Il convient de rappeler à cet égard que lorsque l’État était tout en matière d’aménagement touristique, notamment avec la DATAR, l’État avait comme principal interlocuteur les aménageurs privés, ou les promoteurs privés, expérimentés en matière de tourisme. De sorte qu’il existait à l’époque une véritable articulation entre le secteur publique et le secteur privé. C’est ce qui a conduit au succès.
Il serait peut-être utile de s’interroger sur la pertinence éventuelle d’une nouvelle gouvernance tripolaire, fondée sur une participation équilibrée de ces trois partenaires, État, collectivités territoriales et acteurs professionnels, nécessaires tous trois au développement de l’emploi dans les industries touristiques.
Actuellement le secteur des industries du tourisme compte plus de deux millions d’emplois, et selon Roland HEGUY, Président confédéral de l’UMIH (Union des Métiers des Industries Hôtelières) et Président de la CAT (Confédération des Acteurs du Tourisme), « dans les dix années à venir nous avons la capacité de créer 500 000 emplois » : l’Etat veut-il vraiment abandonner les industries du tourisme et devenir un « acteur subsidiaire » sur le terrain de l’emploi ?
En parallèle d’une adaptation nécessaire du code du tourisme et du code général des collectivité territoriales, préparons l’avenir de nos jeunes en institutionnalisant une gouvernance participative tripolaire, soumise à des obligations de consultation et d’information, et à des objectifs descriptifs et quantitatifs chiffrés, publiés, et planifiés dans le temps.
Le travail peut commencer, doit commencer, avec les partenaires obligés, État, Collectivités territoriales et acteurs professionnels, avec le concours actif de chacun, et notamment de la CAT, Confédération des Acteurs du Tourisme, dont Jean-Pierre MAS, Président de l’un des membres, EDV (Entreprises du Voyage), rappelait récemment que le problème du surtourisme « est un problème d’aménagement du territoire ».
Nicolas VION.
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